Développement rédigé par Magali Vullierme.
L’océan Glacial Arctique, le plus petit océan de la planète Terre (environ 13 millions de kilomètres carrés), est en partie recouvert d’une couche de glace épaisse d’un à deux mètres[1]. L’absence de données en temps réel, le climat imprévisible ainsi que les moyens de communication limités rendent cette zone extrêmement difficile à naviguer – et ce, même avec un brise-glace[2]. Par ailleurs, l’Arctique est caractérisé par de très longues distances entre les centres économiques, des communautés rurales peu peuplées, un personnel et de l’équipement de sauvetage restreints ainsi qu’un petit nombre des moyens de transport et d’hôpitaux disponibles en cas de gros accidents[3]. Une interopérabilité, une communication et une coopération efficaces lors des opérations de Recherche et Sauvetage (RES)[4] sont primordiales pour assurer la sécurité humaine dans la région.
Le Conseil de l’Arctique – forum circumpolaire promouvant la coopération, la coordination et l’interaction entre les États et les habitants de l’Arctique[5] – joue un rôle important dans l’élaboration régionale d’un régime en matière de RES (I). Cependant, ce n’est pas le seul acteur de la zone et d’autres initiatives régionales existent (II).
Avant d’aller plus loin, deux points méritent d’être notés. Tout d’abord, les efforts de coopération en RES ont été initialement menés en dehors du Conseil de l’Arctique. Ensuite, la Fédération de Russie (ci-après ‘Russie’) est l’instigatrice de la nécessité de collaborer sur les problématiques RES au sein du Conseil Euro-Arctique de Barents (ci-après ‘BEAC’) et au sein du Conseil de l’Arctique. Partant, elle se pose comme l’acteur-clé du développement du régime RES régional.
1 – Conseil de l’Arctique
Le Conseil de l’Arctique et ses groupes de travail œuvrent régulièrement sur les problématiques de RES. En avril 2011, l’Accord de Coopération en matière de Recherche et de Sauvetage Aéronautiques et Maritimes dans l’Arctique (ci-après ‘Accord RES’), intégré au cadre international déjà existant[6], est le premier accord juridiquement contraignant signé au sein du Conseil de l’Arctique (1). En mai 2013, la Huitième Rencontre ministérielle réaffirme la nécessaire coopération sur les problématiques de RES (2). Enfin, l’année 2015 a été centrale pour la RES arctique. Tout d’abord, deux documents renforçant le travail du Conseil de l’Arctique en matière de recherche et de sauvetage ont été publiés à l’issu de la Neuvième Rencontre ministérielle (en avril) (3). Ensuite, le Forum des Garde-Côtes Arctiques[7] (ci-après ‘ACGF’) a été constitué (en octobre) (4).
1.1 – Accord de Coopération en matière de Recherche et de Sauvetage Aéronautiques et Maritimes dans l’Arctique, 21 avril 2011
L’Accord RES[8] a été piloté par le groupe de travail sur la Prévention, la Préparation et l’Intervention d’urgence[9] (ci-après ‘EPPR’) du Conseil de l’Arctique[10]. Il met en place un système à trois niveaux de responsabilité[11] : le niveau politique (autorités compétentes et décisionnaires), le niveau territorial/fonctionnel (organismes RES nationaux) et enfin, le niveau opérationnel (centres de coordination des RES). L’Accord RES coordonne les opérations de la couverture à la réponse. Comme le montre la carte ci-dessous, l’Arctique est divisé en huit zones de responsabilités[12] : six zones sont marines et terrestres (les États-Unis d’Amérique (EU), le Canada, le Royaume du Danemark, l’Islande, le Royaume de Norvège et la Russie) ; deux zones sont uniquement terrestres (la République de Finlande et le Royaume de Suède)[13].
- Carte des zones de RES dans l’Arctique
Selon Anton Vasiliev, co-président russe du groupe de travail, les négociations de l’Accord ont révélé l’absence de rationalisation et de cohérence des systèmes nationaux, caractérisés par l’existence d’un grand nombre de ministères, d’agences et d’unités participants aux opérations de RES[14]. Le travail effectué au sein du Conseil de l’Arctique a donc permis de clarifier les systèmes de RES nationaux. Par ailleurs, en 2004 – comme en 2003 au sein du BEAC (voir ci-après) –, la Russie est à l’origine « de l’idée d’une coopération non seulement théorique, mais également pratique et multilatérale dans le domaine de la recherche et du sauvetage et, plus généralement, dans les situations de crise dans l’Arctique »[15].
Pour certains, l’accord RES « montre la capacité du Conseil de l’Arctique à fonctionner à la fois comme un organe administratif et comme un organisme exécutif », car il a réussi à négocier des accords internationaux sur la recherche et le sauvetage et sur la pollution maritime[16] dans l’Arctique. Cependant, il s’agit d’accords de coopération non contraignants en matière de capacité et d’équipement[17]. Et un régime de RES n’est rien sans un effort d’investissement des États dans l’achat de matériel et le recrutement et la formation de leurs équipes.
Notons également qu’à l’opérationnel, la réactivité en cas de danger pour la vie humaine est primordiale. Les opérations de RES seront donc conduites par le(s) équipe(s) la/les plus proche(s) du lieu, quelle que soit la zone de responsabilité concernée.
1.2 – Huitième Rencontre ministérielle du Conseil de l’Arctique, 15 mai 2013
La Déclaration de Kiruna, issue de la Huitième Rencontre ministérielle (tenue à Kiruna, Royaume de Suède) en mai 2013 reconnait l’« importance d’un transport sécuritaire, du renforcement de la coopération pour secourir les personnes en détresse dans l’Arctique et de la poursuite des exercices opérationnels » en application de l’Accord RES[18].
1.3 – Neuvième Rencontre ministérielle du Conseil de l’Arctique, 24 avril 2015
Le 24 avril 2015, la Neuvième Rencontre ministérielle d’Iqaluit (Nunavut, Canada) a abouti à la publication de deux documents.
La Déclaration d’Iqaluit souligne à nouveau l’importance d’effectuer régulièrement des exercices opérationnels de RES[19].
Le rapport des Senior Arctic Officials (SAO) auprès des ministres du Conseil de l’Arctique détaille trois initiatives régionales. (i) Le rapport valide l’extension du mandat de l’EPPR à la RES[20], signifiant que la RES ne faisait pas partie de son mandat avant avril 2015. (ii) Le « Projet Sauvetage dans l’Arctique » (‘Arctic Rescue Project’), piloté par la Russie, vise à élaborer les meilleures pratiques, recommandations et éléments clés pour des systèmes d’évaluation des situations d’urgence. Deux conférences ont été organisées (Naryan-Mar et Arkhangelsk) pour présenter des recommandations ; dix centres régionaux de RES (‘Arctic Complex Search and Rescue Centres’) vont être ouverts le long de la côté sibérienne[21]. En juin 2017, quatre centres sont opérationnels : « Dudinka (un port fluvial avec accès à la mer de Kara), Naryan-Mar, Arkhangelsk (sur la mer Blanche) et Murmansk »[22]. (iii) Enfin, le Programme de surveillance et d’évaluation de l’Arctique[23] (AMAP) travaille sur le développement de l’utilisation des systèmes d’aéronefs sans pilote pour la recherche scientifique, la surveillance et la RES[24].
1.4 – Arctic Coast Guard Forum (ACGF), Octobre 2015
L’Arctic Coast Guard Forum (ACGF), officialisé en octobre 2015[25], est une organisation opérationnelle visant à renforcer la coopération et la coordination maritime en mettant en commun les ressources des États arctiques[26].
L’ACGF et l’EPPR ont pour objectifs la protection de l’Arctique, la sécurité des opérations et la collaboration par le partage d’informations. Leur présidence est alignée sur celle du Conseil de l’Arctique[27] – actuellement, il s’agit donc de la Finlande. Toutefois, l’ACGF et l’EPPR sont deux entités indépendantes et complémentaires. L’ACGF est ‘officieux’. Axé sur l’opérationnel, il est en charge de la formation conjointe, de la compatibilité des équipements et de la coordination des exercices ; l’EPPR, lui, est ‘officiel’. Axé sur l’élaboration des politiques et des procédures, il est responsable de la recherche de sponsors, du suivi des accords internationaux et du matériel d’intervention. Pour préserver cette indépendance, l’ACGF ne peut pas recevoir de mandat de l’EPPR et doit rester un forum de « secouriste à secouriste » en renforçant la coopération entre les garde-côtes[28].
La coopération au sein de l’ACGF dépendra de la volonté des États d’échanger des informations sensibles, plus particulièrement avec la Russie. Toutefois, une coopération approfondie avec la Russie est essentielle. Notons par exemple que la Russie dispose de quarante-et-un brise-glaces quand les États-Unis en disposent de… deux. Selon un officiel américain, même avec un grand nombre de brise-glaces, la Russie reconnait ne pas avoir la capacité pour faire face aux défis arctiques[29].
Lors de la première réunion de l’ACGF, le 10 juin 2016, les participants ont échangé des informations basiques (points de contact des experts et des garde-côtes, inventaire des équipements) et ont commencé à rédiger les documents opérationnels (guide des processus, module d’opération combiné, élaboration d’un plan stratégique)[30]. Le 24 mars 2017, une déclaration conjointe sur la doctrine, les tactiques, les procédures et les protocoles d’échanges d’informations a été signée[31].
Notons que deux exercices ont déjà été organisés par les États-Unis pour promouvoir cette coopération : ‘Arctic Zephyr’ en octobre 2015 (juste avant le lancement de l’ACGF) et ‘Arctic Chinook’ en août 2016. Un exercice est programmé en Islande en septembre 2017.
2 – Autres initiatives régionales
La gouvernance régionale RES est également développée en dehors du Conseil de l’Arctique. Trois initiatives – dont deux antérieures à l’Accord RES – sont à souligner.
La Déclaration d’Ilulissat a été signée le 28 mai 2008 par les cinq États côtiers arctiques (EU, Canada, Danemark, Norvège et Russie). Premier document officiel sur les questions de RES, la Déclaration d’Ilulissat a été analysée comme plaçant des responsabilités étendues sur les garde-côtes des États côtiers, « responsables de cette région écologiquement fragile »[32]. Par ailleurs, elle souligne que le cadre international du droit de la Mer applicable à l’océan Arctique est un régime suffisant pour la zone[33]. Il est intéressant de noter que cette déclaration a été faite six mois avant la signature de l’Accord entre les gouvernements de la région Euro-Arctique de Barents sur la coopération en matière de prévention, de préparation et de réponse aux cas d’urgence[34] (ou ‘Accord BEAR’) et deux ans avant celle de l’Accord RES. Elle a donc pour but de renforcer la position des États côtiers pendant les négociations de ces accords.
L’Accord BEAR a été signé le 11 décembre 2008 au sein du Conseil Euro-Arctique de Barents[35] – presque trois ans avant l’Accord RES. L’Accord BEAR facilite « l’assistance mutuelle en cas de catastrophes naturelles ou causées par l’homme ou d’autres situations d’urgence dans la région Euro-Arctique de Barents, y compris l’assistance aux personnes en détresse », sur terre, en mer ou sur la glace[36]. L’Accord met également en place un Comité Mixte sur la coopération en matière de sauvetage (Joint Committee on Rescue Cooperation) ainsi qu’un manuel (Joint Rescue Manual)[37]. Notons que ces deux outils n’ont pas été repris dans l’Accord RES.
Pour finir, la réunion annuelle des chefs d’État-major ‘Arctique’[38] est un forum informel qui se réunit depuis 2012[39]. Lors de ces réunions, les chefs d’État-major abordent les questions de coopération et de collaboration opérationnelles, de responsabilité environnementale et de soutien militaire aux autorités civiles[40].
Notes :
[1] Cette épaisseur pouvant parfois atteindre trois à quatre mètres pour les parties les plus anciennes.
[2] Voir par exemple : International Maritime Organization, Guidelines for Ships Operating in Polar Waters, Resolution A.1024(26), London, 2009 ; Conseil de l’Arctique, Protection of the Arctic Marine Environment, Arctic Marine Shipping Assessment Report (AMSA), 2009 ; US Department of Defense, Report to Congress on Arctic Operations and the Northwest Passage, US DoD, US Government, Washington, 2011.
[3] Conseil Euro-Arctique de Barents, Rescue Coordination, BEAC, Kirkenes, Norvège, 2016. <http://www.beac.st/en/Working-Groups/BEAC-Working-Groups/Rescue-Cooperation>.
[4] La RES est « l’utilisation d’aéronefs, de navires ou de sous-marins et d’équipes et équipements de sauvetage spécialisés pour rechercher et sauver des personnes en détresse sur terre ou en mer dans un environnement stable » (Military Terms and Definitions, Search and Rescue (MTD, 2007-2011), Rubicon Planning, LLC (ed), <http://www.militaryterms.net/s>.
[5] Conseil de l’Arctique, Déclaration sur la création du Conseil de l’Arctique, article 1 a), Ottawa, Canada, 1996.
[6] L’Accord RES fait référence à la Convention internationale de 1979 sur la recherche et le sauvetage maritimes (Convention RES), à la Convention relative à l’aviation civile internationale de 1944 (ou Convention de Chicago) et au Manuel international de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes (IAMSAR, IMO) (Accord RES 2011, ‘Préambule’) (Conseil de l’Arctique, 2011).
[7] En anglais : Arctic Coast Guard Forum.
[8] L’Accord RES est signé par les huit États membres du Conseil de l’Arctique (les États-Unis d’Amérique (EU), le Canada, le Royaume du Danemark, l’Islande, le Royaume de Norvège, la Suède, la Finlande et la Fédération Russe). Les îles Féroé et le Groenland sont cosignataires (Ministère danois des Affaires étrangères, Stratégie pour l’Arctique du Royaume du Danemark 2011-2020, Copenhague, 2011).
[9] En anglais : Emergency Prevention, Preparedness and Response Working Group.
[10] EPPR, Emergency Prevention, Preparedness and Response, 2016. <http://arctic-council.org/eppr/>.
[11] Conseil de l’Arctique, Accord RES, Appendices I, II and III, 2011 ; Anton Vasiliev, ‘The Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic – A New Chapter in Polar Law’, Polar Law Textbook II, p. 60, Nordic Council of Ministers, Copenhague, 2013.
[12] Il faut noter que « la délimitation des régions de recherche et de sauvetage est indépendante et sans préjudice de la délimitation des frontières entre les États et de la souveraineté, des droits souverains et de la juridiction de ces derniers » (Conseil de l’Arctique, Accord RES, Article 3 Section 2, 2011).
[13] Conseil de l’Arctique, Accord RES, Annexe ‘Champ d’application du présent accord’, 2011.
[14] Anton Vasiliev, ‘The Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic – A New Chapter in Polar Law’, Polar Law Textbook II, p. 61, Nordic Council of Ministers, Copenhague, 2013 ; voir aussi Michal Łuszczuk, ‘Regional significance of the Arctic Search and Rescue Agreement’, Rocznik Bezpieczeństwa Międzynarodowego, 18(1), pp. 38-50, 2014.
[15] Anton Vasiliev, Ibid., p. 55.
[16] Conseil de l’Arctique, Accord de coopération sur la préparation et la lutte en matière de pollution marine par les hydrocarbures dans l’Arctique, 2013.
[17] Joseph K. Spears, ‘Arctic marine response-Arctic mariners matter’, Arctic Shipping, Canadian Sailings, 21 March 2016.
[18] Conseil de l’Arctique, Déclaration de Kiruna, p. 2, 2013.
[19] Conseil de l’Arctique, Déclaration d’Iqaluit, Goal 18, 2015.
[20] Conseil de l’Arctique, Rapport des SAO aux ministres du Conseil de l’Arctique, p. 67, Iqaluit, Canada, 2015 ; EPPR, Document de travail sur la RES, Réunion du groupe de travail, 26-28 mai 2015, p. 1, 2015.
[21] Conseil de l’Arctique, Rapport des SAO aux ministres du Conseil de l’Arctique, pp. 30 et 67, Iqaluit, Canada, 2015.
[22] Elena Klimenko, Russia’s Arctic Security Policy, SIPRI Policy Paper n°45, p. 25, Février 2016, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) ; Voir aussi : EPPR, Rapport Final : Réunion du groupe de travail, Réunion du groupe de travail, 1-3 décembre 2015, point 5.1, pp. 7 et 26, 2015 ; Malte Humpert, ‘Two New Arctic emergency centers to open along Northern Sea Route’, High North News, 30 janvier 2017. < http://www.highnorthnews.com/two-new-arctic-emergency-centers-to-open-along-northern-sea-route/>.
[23] En anglais : Arctic Monitoring and Assessment Program.
[24] Conseil de l’Arctique, Rapport des SAO aux ministres du Conseil de l’Arctique, pp. 16 ; 19 ; 51-52 et 55, Iqaluit, Canada, 2015.
[25] À la US Coast Guard Academy dans le Connecticut. Voir : Andreas Osthagen, ‘The Arctic Coast Guard Forum: Big Tasks, Small Solutions’, Arctic Institute, 3 novembre 2015 <http://www.thearcticinstitute.org/2015/11/the-arctic-coast-guard-forum-big-tasks.html> ; Bob Weber, ‘8 Arctic countries sign historic coast guard deal’, Canadian Press, CBC News, 22 octobre 2015, <http://www.cbc.ca/news> ; Eric V. Regehr, ‘The Arctic Coast Guard Forum: advancing governance and cooperation in the Arctic’, dans DISARMING ARCTIC SECURITY Briefing papers, Simons Foundation, 2015.
[26] Conseil de l’Arctique, US Department of Homeland Security (US DHS) – United States Coast Guard (USCG), Arctic Coast Guard Forum (ACGF), p. 2, 2015. <http://arctic-council.org/eppr/wp-content/uploads/2015/06/2015_11_16_Arctic_CG_Forum_Presentation.pdf>.
[27] Ibid., p. 4.
[28] Rapport Final : Réunion du groupe de travail, Ibid., point 4.1, pp. 6.
[29] Megan Eckstein, ‘Zukunft: Arctic Coast Guard Forum supports positive relationship with Russian counterparts’, USNI News, 13 juin 2016, < https://news.usni.org/2016/06/13/zukunft-arctic-coast-guard-forum-created-positive-relationship-russian-counterpart>.
[30] Levon Sevunts ‘Arctic nations deepen coast guard cooperation’, Radio Canada International Net, 10 juin 2016, <http://www.rcinet.ca/en/2016/06/10/arctic-coast-guar-forum-nations-deepen-cooperation/>.
[31] The Maritime Executive, ‘Arctic Coast Guard Forum Agrees Protocols’, 24 mars 2017, <http://www.maritime-executive.com/article/arctic-coast-guard-forum-agrees-protocols> ; Kirk Moore, ‘Arctic Coast Guard Forum prepares for joint operations’, 24 mars 2017, <https://www.workboat.com/news/government/arctic-coast-guard-forum-prepares-joint-operations/>.
[32] Niels Wang (Contre-Amiral) et Damien Degeorges, Greenland in the New Arctic, p. 14, Royal Danish Defence College, Copenhagen, 2015.
[33] Conseil de l’Arctique, Déclaration d’Ilulissat, p. 2, 2008.
[34] En anglais : Agreement between the Governments in the Barents Euro-Arctic Region on Cooperation within the field of Emergency Prevention, Preparedness and Response.
[35] La coopération régionale dans la région de Barents est institutionnalisée le 11 janvier 1993 avec une organisation à deux niveaux axée sur le développement durable : un niveau intergouvernemental (le Conseil Euro-Arctique de Barents ou BEAC) et un niveau interrégional (le Conseil Régional de Barents ou BBC). Les membres du BEAC sont le Royaume du Danemark, la République de Finlande, l’Islande, le Royaume de Norvège, la Fédération Russe, le Royaume de Suède et la Commission Européenne.
[36] Conseil Euro-Arctique de Barents, Accord entre les gouvernements de la région Euro-Arctique de Barents sur la coopération en matière de prévention, de préparation et de réponse aux cas d’urgence (Accord BEAR), préambule et article 1, 2008.
[37] Ibid., articles 4 et 5 ; Conseil Euro-Arctique de Barents, Rescue Coordination, BEAC, Kirkenes, Norvège, 2016. <http://www.beac.st/en/Working-Groups/BEAC-Working-Groups/Rescue-Cooperation>.
[38] En anglais : Arctic Chiefs of Defence.
[39] Olin Strader, ‘Arctic Chiefs of Defence Staff Conference – An Opportunity to Formalize Arctic Security’, The Arctic Institute, 2012. <http://www.thearcticinstitute.org/arctic-chiefs-of-defence-staff/>.
[40] Ambassade de la Fédération russe au Canada, ‘Arctic Chiefs of Defence Staff Meeting’, communiqué de presse du 17 April 2012, <http://www.rusembassy.ca/node/684> ; Dawn Alexandra Berry, Nigel Bowles et Halbert Jones (eds.), Governing the North American Arctic – Sovereignty, Security, and Institutions, p. 251, Palgrave Macmillan, Royaume-Uni, 2016.