Union Européenne

L’Union européenne ne s’est intéressée directement à l’Arctique qu’après avoir perçu les implications du changement climatique en termes de sécurité et d’augmentation de l’activité humaine dans cette région. Ce n’est ainsi qu’en 2007 que l’UE développe pour cet espace une politique étrangère spécifique¹Cependant, dès 2002, l’UE a démontré sa dimension arcti­que sous l’impulsion de la présidence danoise du Conseil de l’UE et de l’autonomie du Groenland, en introduisant le concept de « fenêtre arctique » dans la dimension nordique de l’Union.. L’UE n’avait alors considéré l’Arctique que comme une périphérie géographique, politique et économique. La région est à peine mentionnée dans le livre vert de 2006. 2007 marque également l’opération symbolique de la Russie qui a planté son drapeau sur les fonds marins à la verticale du pôle Nord. Cette action a focalisé l’attention mondiale sur la région.

À la suite de ces événements, 2008 et 2009 constituent les premiers pas plutôt maladroits de policy making de l’UE pour l’Arctique. La première référence substantielle à la région arctique a été faite par la Commission Européenne, (DG Mare) en 2007 dans le « Livre bleu » « An Integrated Maritime Policy for the European Union »²European Commission. (10. October 2007). An Integrated Maritime Policy for the European Union. Hentede 3. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:
2007:0575:FIN:EN:PDF. Le 9 octobre 2008, le Parlement européen a adopté une résolution dans laquelle il exprime « sa préoccupation des effets du changement climatique sur les conditions de vie des peuples autochtones dans la région »³European Parliament. (9. October 2008). European Parliament Resolution of 9 October 2008 on Arctic Governance. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P6-TA-2008-0474. La résolution parlementaire articule les intérêts de l’Union en Arctique et réclame dans le même temps que l’UE soit traitée comme un acteur légitime concernant les problématiques arctiques. Il faut noter que ce document est paru quelques mois après la réunion d’Ilulissat et de la déclaration commune du club fermé des « Arctic 5 ». La résolution défend la liberté de navigation dans les mers arctiques, s’opposant ainsi au Canada et à la Russie qui considèrent les routes arctiques comment étant dans leurs eaux souveraines⁴Conclusions du Conseil sur l’élaboration d’une politique de l’Union européenne pour la région de l’Arctique : « With respect to the gradual opening, in the years to come, of trans-oceanic Arctic routes for shipping and navigation, the Council reiterates, the importance of respecting international law principles, including the freedom of navigation and the right of innocent passage. ». Elle démontrait une posture européenne proactive, voire agressive aux yeux des États dits Arctiques, en appelant à un moratoire sur les ressources naturelles dans cette aire et en proposant la mise en place d’un traité international pour la protection de l’Arctique, sur le modèle de celui de l’Antarctique. La Commission a publié à son tour en novembre 2008 une communication intitulée « The European Union and the Arctic Region »⁵European Commission. (11. November 2008). The European Union and the Arctic Region. http://ec.europa.eu/external_relations/arctic_region/docs/com_08_763_en.pdf. Ce document représente un autre pas officiel vers une politique arctique de l’UE. En interne à la Commission. Même si les instructions concernant l’Arctique proviennent de la DG Mare, les intérêts des directions générales d’énergie, d’environnement et de politique intérieure ont été associés. Les directions générales pour la recherche, le développement régional et les transports ont été de plus en plus impliquées, pour former un service européen pour les affaires arctiques, qui est actuellement dirigé par le Service Européen pour l’Action Extérieure (SEAE-EEAS)⁶Page web « EU Arctic Policy » : http://www.eeas.europa.eu/arctic_region/.

Les réactions à la première politique européenne arctique ont été pour le moins mitigées. L’UE défendait donc une position de sanctuaire environnemental, sous la pression de lobbies environnementaux, ce qui n’est pas sans déplaire aux États arctiques comme la Russie ou la Norvège qui voient dans la région un moteur de développement. L’Ambassadeur russe à l’UE, Vladimir Chizhov, affirmait ainsi en 2009 : « We believe that in the foreseeable future consolidated efforts of the Arctic states are sufficient. Let me remind you that that there is no EU member state among the Arctic states »⁷EurActiv. (14. May 2009). EU-Russia summit to focus on ‘hard security’. Consulté le 18 février 2016 : http://www.euractiv.com/section/med-south/news/eu-russia-summit-to-focus-on-hard-security/. La Norvège, qui avait jusque là encouragé les États européens à s’impliquer davantage dans les questions arctiques, a réagi négativement à la proposition européenne⁸Andreas Østhagen, Idem, p. 79.. De tels débats ont contribué à faire du débat UE-Arctique une question sensible et freinent l’intégration de l’UE au sein du Conseil de l’Arctique. Cette volonté d’implication de la politique européenne en Arctique ne se fait donc pas sans tensions, notamment avec certains pays de l’Arctique extérieurs à l’UE et qui refusent une présence plus étendue de l’Union dans la région et défendent la position selon laquelle les pays de l’Arctique sont les mieux placés pour répondre aux problématiques qui leur sont propres. Le peu d’appétence de la Suède, du Canada, et le statut particulier du Danemark (le Groenland ne fait pas partie du territoire de l’Union, ayant quitté la Communauté en 1982 pour des raisons liées essentiellement à la liberté de pêche) limitent les chances d’une implication politique forte de l’UE dans la région⁹Dans la dernière stratégie arctique du Danemark, le pays soutient la demande de l’UE de faire partie des Observateurs du Conseil de l’Arctique.. Le rôle du Canada est à cet égard prégnant ; le pays bloque la candidature de l’UE comme membre observateur au sein du Conseil de l’Arctique suite à divers différends, notamment celui sur l’interdiction de l’importation de produits issus du phoque par l’UE¹⁰Regulation (EC) no 1007/2009 of the European parliament and of the council on trade in seal products, Brussels, 16 September 2009.. Le rôle le plus important est cependant joué par la Norvège, qui est un acteur arctique très influent et qui a contribué à faire échouer la mise en œuvre d’un traité pour la protection de l’Arctique initié par la Commission européenne. La candidature de l’UE comme membre observateur permanent au Conseil de l’Arctique a ainsi été bloquée par le veto du Canada lors de la réunion ministérielle de Kiruna en 2013, alors même que celle de la Chine ou de Singapour était acceptée, preuve que cette politique étrangère doit composer avec les acteurs internationaux, dans une région où l’UE apparaît davantage comme spectatrice qu’actrice.

À partir de 2011, la politique Arctique européenne est allée vers davantage de nuance et de modération. La proposition de créer de nouveaux cadres de gouvernance en Arctique a été supplantée par des appels pour un développement durable, et une coopération internationale¹¹European Parliament. (20. January 2011). A sustainable EU policy for the High North. Resolution. Strasbourg. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0024+0+DOC+XML+V0//EN. Le Conseil s’est démarqué des propositions jugées irréalistes du Parlement visant à la conclusion d’un traité de protection d’ensemble en Arctique sur le modèle de celui de 1959 sur l’Antar­ctique. Dans sa résolution du 9 octobre 2008, le Parlement européen qui estimait que le régime actuel (adopté en 1982) est inadéquat, avait en effet appelé à transposer à l’Arctique le modèle de l’Antarctique. Ce modèle repose sur des instruments juridiques internationaux qui engagent tous les grands pays et a un contenu très exigeant : démilitarisation, interdiction des activités minières, priorité à la science, obligations générales de concertation entre les nations, de transparence des activités et de partage des résultats de recherche, etc. En conséquence, il a suggéré « que la Commission soit prête à œuvrer en faveur de l’ouverture de négociations internationales visant à parvenir à l’adoption d’un traité international pour la protection de l’Arctique, s’inspirant du traité sur l’Antarctique »¹²Résolution du Parlement européen du 9 octobre 2008 sur la gouvernance arctique http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2008-0474+0+DOC+XML+V0//FR, dont l’une des principales dispositions est la suspension de toute revendication territoriale sur ce continent pour la durée de l’accord. La nouvelle résolution du Parlement européen sur l’Arctique, en date du 12 mars 2014, évite de revenir sur la question conflictuelle de la gouvernance. Mais elle pose en détail les fondements d’une politique protectrice et exigeante pour l’Arctique, en mettant par exemple l’accent sur les risques d’accidents écologiques, en demandant notamment à ce que la capacité financière des exploitants d’hydrocarbures à assumer les dommages éventuels soit vérifiée.

D’une manière générale, depuis 2008, l’UE a sensiblement accru sa participation à la coopération dans la région arctique, notamment par son engagement vis-à-vis du Conseil de l’Arctique et d’autres forums. De plus, l’UE affirme que la coopération bilatérale avec les États de l’Arctique s’est également amplifiée, notamment avec ses partenaires stratégiques : le Canada, la Russie et les États-Unis¹³« Élaboration d’une politique de l’UE pour la région de l’Arctique : progrès réalisés depuis 2008 et prochaines étapes », Commission Européenne, 2012
http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/sea_basins/arctic_ocean/documents/join_2012_19_fr.pdf. Au fil des années, l’UE s’est intéressée à un nombre croissant de problèmes touchant à l’Arctique. Alors que les documents de 2008 se concentraient sur la recherche, la pêche, l’environnement marin, la navigation et les ressources, les documents plus récents se penchent également sur le développement régional arctique, les mines, les problématiques Saami, les infrastructures. Cependant, les objectifs et instruments de la politique arctique restent toujours aussi abstraits et flous.

L’Union européenne s’intéresse à la région arctique essentiellement pour des raisons économiques, tout en promouvant dans ses documents officiels un développement durable des ressources. La sécurité d’approvisionnement énergétique fait partie de ces intérêts : actuellement un quart des hydrocarbures consommés en Europe vient en effet des pays arctiques¹⁴EU Arctic footprint Final Report, 2010,
http://arctic-footprint.eu/sites/default/files/AFPA_Final_Report.pdf, et 88% du fer utilisé en Europe vient de la mer de Barents. Le deuxième centre d’intérêt arctique pour l’UE est la pêche, plus d’un tiers du poisson pêché en Arctique étant vendu sur le marché européen. Enfin, les routes maritimes qui s’esquissent dans le grand Nord avec la fonte accélérée des glaces font espérer jusqu’à 4 000 km d’économies de trajet pour le transport maritime européen vers l’Asie, alors que la très grande majorité (90%) du transport de marchandise européen se fait par voie maritime. Quant aux questions de litiges juridiques, l’UE défend le droit de passage sans entrave par la Route Maritime du Nord, allant à rebours de la Russie et du Canada qui jugent que les routes maritimes arctiques se trouvent dans leurs eaux souveraines.

L’UE a progressivement placé l’Arctique en haut de son agenda politique, créant des structures administratives en charge des problématiques arctiques comme la DG Relex et la DG Mare (Directorates for external and maritime affairs). Mais l’Union reste un outsider, ne possédant que peu de territoires arctiques et une capacité administrative limitée sur la région. Certes, l’UE est présente en Arctique grâce à la Suède, la Finlande et au Danemark. Mais aucun de ces États n’est côtier de l’océan Arctique, ce qui diminue l’influence qu’elle pourrait avoir dans la région en comparaison avec la Russie ou les États-Unis. L’UE souffre également d’un manque de coordination, étant donné que le Parlement européen est en désaccord avec le Conseil et la Commission dans ses vues sur la gouvernance Arctique¹⁵Ibid.. La politique de l’UE n’est pas claire, au regard des agendas variés et des dynamiques propres aux États-membres, et leurs intérêts divergents. Une perception commune des enjeux que représente l’Arctique n’est donc pas encore acquise.

La volonté de la Commission européenne de jouer un rôle clef comme entrepreneur politique au sein des institutions européennes l’a conduite à mener une action plus engagée dans la politique arctique. « The European Union and the Arctic Region » publié en Novembre 2008 indique ainsi que : « The European Union is inextricably linked to the Arctic region (hereafter referred to as the Arctic) by a unique combination of history, geography, economy and scientific achievements. Three Member States — Denmark (Greenland), Finland and Sweden — have territories in the Arctic. Two other Arctic states — Iceland and Norway — are members of the European Economic Area. Canada, Russia and the United States are strategic partners of the EU. European Arctic areas are a priority in the Northern Dimension policy. Beyond areas of national jurisdiction, the Arctic Ocean contains parts pertaining to the high seas and the seabed managed by the International Seabed Authority (…) The EU should work to uphold the further development of a cooperative Arctic governance system based on the UN Law of the Sea Convention. »¹⁶European Commission. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council – The European Union and the Arctic Region. Brussels: European Commission. 20 November 2008.

Le but de l’UE est d’être considéré comme un partenaire légitime avec des intérêts et des droits légitimes, en soulignant le statut particulier des États côtiers.¹⁷Kristine OFFERDAL, « The EU in the Arctic, In pursuit of legitimacy and influence », International Journal, n°4, 2011, p. 873. La Commission a ainsi décidé d’aller de l’avant dans sa politique étrangère en postulant au titre de membre observateur du Conseil de l’Arcti­que, ce qui semble être au cœur du discours européen concernant les affaires arctiques¹⁸Le dernier document en date publié par le Conseil de l’Europe en 2014 affirme ainsi : « The Council recognises the Arctic Council as the primary body for circumpolar regional cooperation. The Council re-affirms its agreement to and its strong support for the observer status of the EU in the Arctic Council, and notes that the EU is committed to work actively as an observer of the Arctic Council and contribute to its activities. The Council urges Canada to use the current positive momentum in EU-Canada relations to help resolve the remaining issue so as to allow for the full implementation of the Kiruna decision regarding the EU’s observer status as soon as possible before the next EU/Canada summit. The Council agrees that this would facilitate an even more effective EU contribution to Arctic cooperation. The Council also stresses the important role played by EU Member States in the Arctic Council as members and observers in promoting cooperation in the Arctic in accordance with their respective status. » Conclusions du Conseil de l’Europe sur l’élaboration d’une politique de l’Union européenne pour la région de l’Arctique, 2014 Article 5,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/142554.pdf. L’UE a eu des difficultés à être acceptée comme Observateur du Conseil de l’Arctique. Après avoir vu l’acceptation de sa candidature refusée en 2009, puis repoussée en 2011¹⁹Andreas Østhagen, « The European Union – An Arctic Actor? », Journal of Military and Strategic Studies, vol 15, 2, 2013, p. 71., elle a finalement été validée en mai 2013, à condition qu’elle suive les recommandations du Conseil²⁰Conseil de l’Arctique, Déclaration de Kiruna, 2013 : « In addition, the The Arctic Council receives the application of the EU for observer status affirmatively, but defers a final decision on implementation until the Council ministers are agreed by consensus that the concerns of Council members, addressed by the President of the European Commission in his letter of 8 May are resolved, with the understanding that the EU may observe Council proceedings until such time as the Council acts on the letter’s proposal. » et résolve ses différends avec le Canada, particulièrement concernant l’interdiction de l’importa­tion de produits dérivés du phoque. Elle bénéficie actuellement du statut d’« invitée spéciale », après avoir été Observateur ad hoc²¹Clive SCHOFIELD, Tavis POTTS. Across the Top of the World, Emerging Arctic Navigational Opportunities and Arctic Governance. The Carbon & Climate Law Review, vol. 3, n°4, 2009, p. 382.. La première catégorie n’existe pas dans les statuts et la seconde a été supprimée mais, en pratique, la Commission a été invitée à toutes les réunions depuis 2007. L’UE a déjà une place importante de manière informelle et en termes d’influence au sein du Conseil de l’Arctique, et un siège d’Observateur lui apporterait essentiellement une reconnaissance symbolique supplémentaire, lui permettant d’être reconnue comme un acteur plus légitime dans la région. Si l’Arctique pourrait être une région économiquement intéressante pour l’UE dans les années à venir, ce n’est pas encore le cas et l’intérêt européen se situe pour l’instant plus au sud ou à l’est. Les deux derniers documents européens publiés datent de 2014 : la publication « Conclusions du Conseil de l’Europe sur l’élaboration d’une politique de l’Union européenne pour la région de l’Arctique »²²Conclusions du Conseil de l’Europe sur l’élaboration d’une politique de l’Union européenne pour la région de l’Arctique, Mai 2014
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/142554.pdf et la « Résolution du Parlement européen sur la stratégie de l’Union européenne pour l’Arctique »²³Résolution du Parlement européen sur la stratégie de l’Union européenne pour l’Arctique, Mars 2014,
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2014-0236+0+DOC+XML+V0//FR. La Commission Européenne et le SEAE sont actuellement en train de travailler à un nouveau document de politique européenne en Arctique. La nouvelle communication, commandée par le Conseil de l’Europe, devait paraître en 2015 mais a été repoussée au premier semestre de l’année 2016. En 2016, cela fera huit ans que l’approche arctique de l’UE a été un sujet de débat, et sa politique est toujours en quête d’une ligne directrice claire.

Le principal moyen pour l’UE de marquer sa présence en Arctique est donc son investissement financier conséquent qui en fait l’un des principaux donateurs de la recherche et du développement polaire. C’est en effet le premier contributeur de la recherche en Arctique, avec 200 millions d’euros affectés jusqu’à présent dans des programmes de recherche comme « The EU Arctic Footprint and Policy Assessment Project de la DG Environnement »²⁴http://arctic-footprint.eu/).

L’UE investit également beaucoup dans le développement durable du Nord : plus de 1,4 milliard d’euros pour développer le potentiel économique, social et environnemental des régions arctiques de l’UE et les régions voisines ont été distribués sur la période 2007-2013. Enfin, les aides européennes pour les peuples autochtones sont également significatives (1,14 milliard d’euros entre 2007 et 2013), sans compter les aides attribuées au Groenland (25 millions d’euros par an)²⁵« The EU is one of the largest contributors to Arctic research: € 200 million has been committed since 2002 from the EU budget, excluding the individual contributions from EU Member States. […] Furthermore, the EU provides a significant amount of funding through various initiatives to indigenous peoples and local populations. Funding programmes during the 2007-2013 co-financing period amount to €1.14 billion, or €1.98 billion including EU Member States co-financing. » EU’s Arctic Policy: Questions and Answers, 2012 – http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-517_ en.htm?locale=en, courtisé par tous les acteurs externes pour sa position stratégique en Arctique.

Cet investissement financier de l’UE dans l’Arctique est important dans l’absolu, mais également par rapport à celui des pays arctiques eux-mêmes. Pour la Norvège, les sommes allouées par le gouvernement norvégien aux activités arctiques (« Allocations for Arctic activities ») augmentent de manière régulière ces dernières années pour atteindre 3 000 millions de couronnes norvégiennes en 2015, soit 316 millions d’euros²⁶Ibid.. Les sommes consacrées à la recherche dans le Grand Nord par le Conseil pour la Recherche en 2013 s’élevaient à 564 millions de couronnes, soit environ 60 millions d’euros²⁷Grand Nord – Ministère des Affaires étrangères de la Norvège 2014 https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/ud/vedlegg/nord/nordkloden_fr.pdf. L’aide financière du Danemark au Groenland s’élevait en 2014 à 3,642 milliards de couronnes danoises, soit environ 488 millions d’euros²⁸Greenland in figures – statistics Greenland 2015 http://www.stat.gl/publ/en/GF/2015/pdf/Greenland%20in%20Figures%202015.pdf. Correspondant à environ 40% du PIB du Groenland, cet investissement se justifie par l’importance politique stratégique de ce territoire pour le Danemark. Quant aux dépenses canadiennes prévues par le département Affaires autochtones et Développement du Nord, elles diminuent entre 2014 et 2016. Le budget du ministère durant l’année 2014-2015 était d’environ 1,1 milliard d’euros pour l’éducation et 1,1 milliard d’euros pour le développement social²⁹Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et Commission canadienne des affaires polaires – budget des dépenses 2014-2015 – https://www.aadnc-aandc.gc.ca/ DAM/DAM-INTER-HQ-AI/STAGING/texte-text/ai_rpp-est-2014-15_1393530232789_fra.pdf. L’impor­tance de ces sommes s’explique par le nombre de personnes concernées (environ 1,5 million)((Ministère de l’Emploi et du Développement social au Canada http://mieux-etre.edsc.gc.ca/misme-iowb/.3ndic.1t.4r@-fra.jsp?iid=36 et leur dispersion sur l’immense territoire canadien, ainsi que des retards de mise en place des politiques publiques.